政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南_老木一支笔专业编制可行性研究分析报告_资金项目立项申请报告

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政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南

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第一章总则
第一条为进一步规范社会资本参与重大水利工程建设运营，
提升政府和社会资本合作（PPP）质量和效果，根据《中共中央国
务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18 号）、《国
务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国
发〔2014〕60 号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国
家发展改革委等部门令2015 年第25 号）、《国家发展改革委财政部
水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实
施意见》（发改农经〔2015〕488 号）等文件要求，结合重大水利
工程建设运营实际，制定本指南。
第二条本指南用于指引政府负有提供责任、需求长期稳定和
较适宜市场化运作、采用PPP 模式建设运营的重大水利工程项目
（以下简称水利PPP 项目）操作，包括重点水源工程、重大引调水
工程、大型灌区工程、江河湖泊治理骨干工程等。采用PPP 模式建
设的其他水利工程可参照做好相关工作。
除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则
上优先考虑由社会资本参与建设运营。
第三条水利PPP 项目实施程序主要包括项目储备、项目论
证、社会资本方选择、项目执行等。
第四条各参与方按照依法合规、诚信守约、利益共享、风险
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共担、合理收益、公众受益的原则，规范、务实、高效实施水利
PPP 项目。
第五条地方各级发展改革、水行政主管部门会同有关部门统
筹做好水利PPP 项目实施协调工作，包括加强规划引导、指导项目
策划、组织PPP 实施方案评估论证、给予政策支持、开展项目实施
监督与绩效评价等。
国家发展改革委、水利部按职责加强指导和监督。
第二章项目储备
第六条水利PPP 项目需具备相关规划依据。地方各级水行政
主管部门汇总整理本地区水利PPP 项目，并依托投资项目在线审批
监管平台（国家重大项目库），建立本地统一、共享的PPP 项目库，
及时向社会发布相关信息，做好项目储备、动态管理、滚动推进、
实施监测等工作。
项目合作期低于10 年及没有现金流，或通过保底承诺、回购
安排等方式违法违规融资、变相举债的项目，不纳入PPP 项目库。
第七条对列入PPP 项目库的水利PPP 项目，计划当年推进
实施的，需纳入本地PPP 项目年度实施计划。使用各类政府投资资
金的水利PPP 项目，需纳入三年滚动政府投资计划。
第八条水利PPP 项目由项目所在地县级以上人民政府授权
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的部门或单位作为实施机构。
项目实施机构在授权范围内负责水利PPP 项目实施方案编制、
社会资本方选择、项目合同签署、项目组织实施和合作期满项目移
交等工作。
第三章项目论证
第九条水利PPP 项目实施方式根据各项目情况合理选择，灵
活运用。
对新建项目，其中经济效益较好，能够通过使用者付费方式平
衡建设经营成本并获取合理收益的经营性水利工程，一般采用特许
经营合作方式。社会效益和生态效益显著，向社会公众提供公共服
务为主的公益性水利工程，可通过与经营性较强项目组合开发、授
予与项目实施相关的资源开发收益权、按流域或区域统一规划项目
实施等方式，提高项目综合盈利能力，吸引社会资本参与工程建设
与管护。既有显著的社会效益和生态效益，又具有一定经济效益的
准公益性水利工程，一般采用政府特许经营附加部分投资补助、运
营补贴或直接投资参股的合作方式，也可按照模块化设计的思路，
在保持项目完整性、连续性的前提下，将主体工程、配套工程等不
同建设内容划分为单独的模块，根据各模块的主要功能和投资收益
水平，相应采用适宜的合作方式。对已建成项目，可通过项目资产
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转让、改建、委托运营、股权合作等方式将项目资产所有权、股权、
经营权、收费权等全部或部分转让给社会资本，规范有序盘活基础
设施存量资产，提高项目运营管理效率和效益。对在建项目，也可
积极探索引入社会资本负责项目投资、建设、运营和管理。
第十条对拟采用PPP 模式的政府或企业投资新建重大水利
工程项目，要将项目是否适用PPP 模式的论证纳入项目可行性研究
或项目申请报告论证和决策。对拟采用PPP 模式的已建成项目和在
建项目，涉及新增投资建设的，应依法依规履行投资管理程序。要
充分考虑项目的战略价值、功能定位、预期收益、可融资性以及管
理要求，科学分析项目采用PPP 模式的必要性和可行性。
当前，优先选择以使用者付费为主的特许经营项目和盘活存量
资产的已建成项目，严格防范地方政府债务风险。
第十一条政府采用直接投资、资本金注入方式参与的新建水
利PPP 项目，按政府投资项目进行审批，由具有相应审批权限的发
展改革部门审批可行性研究报告。
企业使用自己筹措资金建设，以及使用自己筹措的资金并申请
使用政府投资补助或贷款贴息等的新建水利PPP 项目，按企业投资
项目履行核准制，由相应的核准机关办理核准手续。
第十二条纳入PPP 项目库及年度实施计划的水利PPP 项目，
由实施机构组织编制PPP 项目实施方案。实施方案可以单独编制，
也可在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP 项目实施
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专章。
第十三条水利PPP 项目实施方案编制需符合相关法律法规、
技术标准和政策文件要求，与项目可行性研究报告或项目申请报告
等相衔接，采用最新、统一的数据。主要包括以下内容：
1. 项目概况。工程主要任务、建设规模、经济技术指标、征
地移民数量、项目投资以及其它需要说明的情况等。
2. 实施方式。根据项目类型、收费定价机制、投资收益水平、
融资需求等情况，合理确定水利PPP 项目合作方式和期限。
3. 社会资本方选择方案。根据项目合作方式，明确社会资本
方在资质、资本金、企业信用、项目实施经验等方面的准入要求，
以及遴选的原则、程序和方法。
4. 投融资和财务方案。分析项目的投融资结构、主要融资方
式和财务方案，初步明确项目产品（供水、发电等）的议定价格，
以及政府投资补助、运营补贴和其他承诺支持事项等。鼓励符合条
件的项目建设运营主体通过IPO（首次公开发行股票并上市）、增
发、资产证券化、企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据
等市场化方式进行融资。鼓励各类投资基金、社保资金和保险资金
按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资
产支持计划等多种方式参与项目建设与运营。
5. 建设运营和移交方案。明确项目建设运营中的资产产权关
系、责权利关系、建设运营要求、合作期限、服务标准和监管要求、
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收入来源及投资回报方式、项目移交安排等。
6. 合同体系和主要内容。提出政府和社会资本方合作的合同
体系与主要内容，主要包括各方权利义务、资金投入与项目实施要
求、投入回报机制、监管机制与违约责任等。
7. 风险识别与分担。分析识别合作周期内各阶段风险因素，
遵循责权利对等和动态防控原则，在政府和社会资本方之间合理分
配分担风险。原则上，项目建设、运营等商业风险由社会资本方承
担，法律和政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由
双方共同承担。
8. 保障措施与监管架构。包括合作期内合同履约管理、行政
监管、公众监督、退出机制等。
第十四条水利PPP 项目实施方案编制过程中，可视情况以发
布公告等方式征询潜在社会资本方的意见和建议，引导社会资本方
形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。涉及政
府定价管理、投资补助、政府付费等事项的，应当征求相关主管部
门的意见。
第十五条水利PPP 项目实施方案编制完成后，可由项目所在
地发展改革部门和同级水行政主管部门牵头，按照“多评合一、统
一评审”的要求，会同项目涉及的同级财政、规划、国土、价格、
国有资产管理、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，
对PPP 项目实施方案进行联合评审。项目可行性研究报告或项目申
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请报告中包含PPP 项目实施专章的，可结合项目审批或核准一并审
查。
初审未通过的水利PPP 项目，可进一步优化调整实施方案，重
新报审。经重新报审仍不能通过的，原则上不再采用PPP 模式。通
过审查的水利PPP 项目实施方案，应按程序报项目所在地政府审
批。
第十六条水利PPP 项目实施机构依据经批准的实施方案，组
织起草PPP 项目合同草案。
（一）项目实施机构拟与中选社会资本方签署的PPP 项目合
同。主要确认双方的合作意向、内容和方式，约定项目公司组建、
投资及实施主要事项，并明确项目实施机构与项目公司后续签署的
PPP 项目合同生效后是否承继该合同。
政府参股项目公司的，需约定政府持有股份享有的分配权益和
股东代表在公司法人治理结构中的安排，如是否享有与其他股东同
等权益，是否在利润分配顺序上予以优先安排，是否在特定事项上
拥有否决权等。
（二）项目实施机构拟与项目公司签署的PPP 项目合同。约定
各方的责任、权利和义务，明确政府和社会资本合作的内容、期限、
履约担保、分年度投资计划及融资方案、风险分担、项目建设和运
营管理、回报方式、项目移交、违约处理、信息披露等事项。
根据水利PPP 项目特点，PPP 项目合同通常包括以下关键条款
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和内容：（1）项目股权和资产处置。在合作期内，未经项目公司
董事会研究并经项目实施机构同意，项目公司不得变更公司股权及
经营权，不得自行处置和出让、转让、拍卖、质押项目任何重要资
产。为合作项目融资而抵押或担保项目资产的，对外抵押和担保期
限不得超出合作期限。（2）风险管理。针对不同阶段的主要风险
因素，明确防控措施，通过加强工程建设和运营管理、优化资本结
构、多元融资、建立项目最低需求照付不议机制、投资包干机制、
完工担保机制、保险和专业机构增信机制等方式，最大限度控制、
缓释和降低风险发生，减少风险损失。（3）排他性约定。对区域
供水项目，如有必要，可作出合作期间的排他性约定，同时，明确
项目公司承担相应的供水普遍服务义务，保证向特许经营区域内所
有愿意接受服务并愿意支付服务价格的人提供连续、充足和符合水
质要求的供水服务。（4）回报机制。明确项目收入范围、计算及
结算方法，项目收费定价或财政补贴的调整周期、条件、触发机制
和程序等，约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费
与绩效评价结果挂钩等要求。对有经营现金流的项目，区别风险情
况，合理确定预期投资回报率，既保障社会资本合理收益，又要防
止不合理让利或利益输送。相关财政支出事项，需足额纳入预算，
按照规定程序批准后，及时支付资金。（5）债务性质。水利PPP
项目融资及偿债责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其
相关部门不能违规提供担保。（6）退出机制。针对不可抗力、违
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约、主动退出等社会资本方各种中途退出情形，区别实行不同的退
出方式，明确相应的预案和应急接管流程及赔偿、清算措施。（7）
其他相关承诺。如政府承诺负责协调落实工程外部建设条件，保障
项目无开发权争议，负责工程移民安置规划组织实施，依法进行监
管等。项目公司承诺在合作期内服从政府有关部门的防汛抗旱调
度、水资源统一管理，任何情况下均不得出现恶意停止运营服务、
中断供水等重大违约和损害公众利益的行为等。
第四章社会资本方选择
第十七条项目实施机构可依法采用公开招标、邀请招标、竞
争性谈判等方式，综合考虑投资能力、管理经验、专业水平、融资
实力以及信用状况等因素，公开公平公正择优选择社会资本方作为
水利PPP 项目合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目
勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等
采购的，按照《中华人民共和国招标投标法》规定，必须通过招标
的方式选择社会资本方。
第十八条项目实施机构根据水利PPP 项目实施方案和项目
合同草案，准备社会资本方遴选的相关法律文本，包括资格预审文
件、招标文件等。
在社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，需客观、公正、
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详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。对于具
有较好投资收益的项目，在招标约定收入计算及价格机制等条件
下，可将不同投标人项目收益等利益分享承诺作为主要评标因素；
对于需要政府投资补助或运营补贴等政策支持的项目，可将不同投
标人对支持政策的需求要价作为主要评标因素。
第十九条项目实施机构可根据需要组织资格预审，验证项目
能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审结果提交项
目主管部门。预审合格社会资本方数量不满足相关法律法规规定
的，可依法调整实施方案确定的社会资本方选取方式。
第二十条项目实施机构可根据需要，在招标文件中明确项目
公司组建、投资及实施等主要事项，作为社会资本方投标时必须响
应的内容。开标、评标后，实施机构可组织项目谈判小组，与评标
委员会推荐排名第一的中标候选人，进行确认谈判；中标候选人提
出的主要条款与招标文件、中标人的投标文件内容不一致的，可终
止其谈判资格并没收投标保证金，然后与评标委员会推荐排名第二
的中标候选人进行确认谈判，依次类推。
确认谈判完成后，项目实施机构与谈判确认的社会资本方签署
确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定公示招标结果和拟与社
会资本方签署的项目合同文本及相关文件，明确相关申诉渠道和方
式。
第二十一条项目实施机构按相关规定做好公示期间异议的
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解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，由项目实施机构将
项目合同报经当地政府或其授权的部门和单位审核同意后，与谈判
确认的社会资本方正式签署水利PPP 项目合同。
项目可行性研究报告或项目申请报告批复、核准时已明确项目
法人的，可以根据社会资本方选择结果依法变更。
第五章项目执行
第二十二条社会资本方与项目实施机构签署水利PPP 项目
合同后，按约定在规定期限内成立项目公司，负责项目建设与运营
管理。
项目公司可由社会资本方单独出资组建，也可由政府授权单位
（不包括项目实施机构）与社会资本方共同出资组建，作为水利
PPP 项目的直接实施主体。
第二十三条项目公司成立后，由项目实施机构与项目公司签
署水利PPP 项目合同，或签署关于承继此前PPP 项目合同的补充
合同。对项目合同与项目实施方案核心内容有重大变更的，项目实
施机构需报项目实施方案批准机构审核同意后再签署。
第二十四条项目公司按照项目合同，履行约定的义务和职
责，依法开展项目建设、经营和管理活动，自主经营、自负盈亏。
按约定和相关法律法规要求接受项目实施机构、政府相关部门的监
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管，定期报告项目进展情况。
项目实施机构、相关政府部门根据水利PPP 项目合同和有关规
定，对项目公司履行PPP 项目建设与运行管理责任进行监管。
第二十五条水利PPP 项目合作期满后，如需继续合作的，原
合作方有优先续约权。合同约定期满移交的，及时组织开展项目移
交工作，由项目公司按照约定的形式、内容和标准，将项目资产无
偿移交指定的政府部门。
除另有约定外，合同期满前12 个月为项目公司向政府移交项
目的过渡期，项目实施机构或政府指定的其他机构与社会资本方在
过渡期内共同组建项目移交工作组，启动移交准备工作。移交工作
组按合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，确保项
目处于良好状态。经评估和性能测试，项目状况符合约定的移交条
件和标准的，项目公司按合同要求及有关规定完成移交工作并办理
移交手续；项目状况不符合约定的移交条件和标准的，项目公司按
要求出具移交维修保函，对相关设施进行恢复性修理、更新重置，
在满足移交条件和标准后，及时办理移交手续。
第二十六条水利PPP 项目移交完成后，政府有关主管部门可
组织对项目开展后评价，对项目全生命周期的效率、效果、影响和
可持续性等进行评价。评价结果及时反馈给项目利益相关方，并按
有关规定公开。
第二十七条除涉及国家秘密、商业秘密外，地方政府相关部
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门依法公开水利PPP 项目入库、社会资本方选择、项目合同订立、
工程建设进展、运营绩效等信息。
第六章附则
第二十八条本指南由国家发展改革委、水利部负责解释。
第二十九条本指南自印发之日起试行。相关法律、行政法规
另有规定的，依照其规定。

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